以習近平法治思想為引領 推進數字法治政府建設

習近平總書記強調：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。”《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出：“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府。”當前，數字技術給生產要素構成、資源配置方式、經濟運行邏輯等都帶來廣泛而深刻的影響，也給政府治理理念、模式、實踐等帶來新挑戰新要求。數字法治政府建設應當以習近平法治思想為引領，堅持以人民為中心，實現政府治理法治化與數字化建設有機結合，協調促進，融合發展。

一、法治引領：深刻認識數字政府與法治政府的關系

從數字政府與法治政府的關系來看，數字化是促進依法、高效、科學行政的重要手段，法治化是解決價值沖突的重要路徑。既要通過數字技術賦能政府治理提升法治政府建設數字化水平，又要融入法治價值導向確保數字政府建設始終在法治軌道上前進，這是健全完善政府治理體制機制的重要方面。

（一）數字技術賦能政府治理轉型。政府運用互聯網、大數據、人工智能等信息技術解決公共問題、提供公共服務、實施公共治理，既是促進法治政府建設的重要動能，也是推動政府治理體系和治理能力現代化的著力點和突破口。一是促進高效行政。數字政府建設對法治政府建設的促進作用，首先體現在對政府效能的提升上。數字技術通過自身強大算力，將比例原則所追求的適當性、必要性和最小損害要求更加精準化，實現行政行為效益最大化。依托數字技術，公民通過遠程終端即可向政府申請行政審批，或者對行政機關進行監督和建議等，提高政府與公民互動效率。二是促進依法行政。微觀執法層面，數字技術將程序和標準固定后，執法人員不能濫用權力作不實記錄或者違法裁量，能有效保障執法規范性；宏觀決策層面，將技術分析預測、專家論證等環節設定為決策必要程序，可以減少決策主體“拍腦袋”亂作為。通過技術手段可以實現政府行使權力留痕，既便于有效監督，還可以優化政府信息公開的范圍、方式和效果。

（二）法治保障護航數字政府建設。政府運用數字技術行使權力、履行職責過程中同樣需要嚴格執法，確保各項權力都在法治軌道上運行，通過公正與效率等法治價值保障數字政府建設的正確方向。一是為數字政府建設提供價值導向。數字技術本身系價值中立，通過法治所倡導的公平、正義為數字政府建設提供價值導向，推進政府治理實現善治。二是保障政府數字化改革依法推進。一方面通過法治形式保障國家層面政府數字化改革整體推進，防止政府數字化改革過程中為追求效率而逾越法律底線；另一方面出于維護社會秩序的考量，推行重大改革必須于法有據，確有必要時應當通過立法機關授權調整有關制度或者法律法規的適用。

二、實體保障：妥善處理公民數字權利與政府數字權力的關系

習近平總書記指出，國家網絡安全工作要堅持網絡安全為人民、網絡安全靠人民，保障個人信息安全，維護公民在網絡空間的合法權益。公民數字權利一方面需要公權力保護，另一方面又可能面臨公權力約束。例如，一些外賣配送員拆除電動自行車限速器后超速行駛、逆行、闖紅燈等交通違法行為屢見不鮮，其根本原因是外賣平臺管理制度和算法設計迫使外賣配送員“爭分奪秒”。此時市場監管部門通過審查外賣平臺相關管理制度，對有關算法進行安全評估和監督檢查，調整外賣配送員與平臺企業之間的數字權利關系就很有必要。公民數字權利與政府數字權力可能形成一種緊張關系。如何妥善處理二者的關系？

（一）堅持以公民權利保障為中心。保障公民權利是法治的核心。面對數字政府建設中權利與權力的緊張關系，要以保障公民權利作為實現政府效能的前提，應當特別注意信息時代下公民隱私權、勞動權和休息權、人格尊嚴、個人信息權益等重要權益的保障和維護。

一是保護個人數據權益。在數據和算法管理下，人民群眾日常通信、購物記錄、瀏覽記錄、活動軌跡等信息暴露在互聯網中，“算法操縱”“信息繭房”等就是侵犯個人信息權益的典型例證。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）人格權編第六章專門規定隱私權和個人信息保護內容，第1034條明確“自然人的個人信息受法律保護”。《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）具體規定通過民事、行政和刑事三種手段，保護個人信息安全，該法第11條規定“國家建立健全個人信息保護制度，預防和懲治侵害個人信息權益的行為，加強個人信息保護宣傳教育，推動形成政府、企業、相關社會組織、公眾共同參與個人信息保護的良好環境”。兩部法律為個人信息保護奠定了堅實的法律基礎。數字法治政府建設過程中，政府應當依法維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密，構建數字時代數據安全體系，保護公民、企業的公共數據權益。司法應當區分不同情形加強數據權益保護：（1）自然人對其個人數據的權益，可以適用《民法典》關于個人信息保護的規定和《個人信息保護法》的規定予以保護。（2）如果相關主體對數據進行編排整理等，符合作品構成要件的，可以依照《中華人民共和國著作權法》的規定予以保護。（3）如果相關主體控制、持有的數據符合商業秘密構成要件的，可以依照《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律關于商業秘密的保護規則予以保護。（4）對于相關主體控制、持有的數據，其他主體具有不當獲取、使用等行為，妨礙競爭秩序的，可以依照《中華人民共和國反不正當競爭法》相關規則處理。（5）相關主體之間對數據進行市場交易或者存在數據侵權情形的，可以依照《民法典》合同編或者侵權責任編的基本規則予以保護和處理。

二是規范個人信息處理。法律在明確個人信息受法律保護的同時，明確規定了個人信息處理規則和免責事由。《民法典》第1035條第1款規定：“處理個人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：（一）征得該自然人或者其監護人同意，但是法律、行政法規另有規定的除外；（二）公開處理信息的規則；（三）明示處理信息的目的、方式和范圍；（四）不違反法律、行政法規的規定和雙方的約定。”《民法典》第1036條規定三類免責事由，明確為維護公共利益，合理實施的處理個人信息行為，不承擔民事責任。《個人信息保護法》對個人信息處理的一般規定、敏感個人信息處理規則等均予以明確。當前，政府治理中使用個人信息的方式主要有：一是在國家政策制定中，利用數據建模技術，使用不特定多數人的個人信息；二是針對個人實施特定具體行政行為時，利用“數據畫像”技術，使用特定的個人信息；三是使用特定個人的生物識別信息，甄別特定對象身份，如確定犯罪嫌疑人等。不同使用方式帶來的安全風險不同，對其處理方式的規制也有差別，個人信息識別度越高的數據，政府使用時越需要謹慎，相應限制也越多。

三是尊重保障數字人權。有學者認為，數字時代“數字人權”作為“第四代人權”，具體包括數據信息自主權、數據信息知情權、數據信息表達權、數據信息公平利用權、數據信息隱私權、數據信息財產權等方面。一方面數字時代個人缺乏信息資源與算法制衡能力，難以實現個人信息“自決”和侵害預防，往往只能通過事后救濟模式尋求保護，難以防止大規模、持續性信息處理侵權風險；另一方面受個體經濟情況、學習能力、教育水平、生活條件等多種因素影響，數據獲取、理解和使用能力差別較大，特別是殘障群體、老年群體、未成年群體等，會因數字鴻溝陷入機會不平等。立法層面，應當對這類群體予以特殊保護。例如，《個人信息保護法》第31條規定：“個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應當取得未成年人的父母或者其他監護人的同意。個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應當制定專門的個人信息處理規則。”行政層面，政府應當有效防范數據處理風險，讓個人免于被數字支配和控制的“恐懼”。例如，《互聯網信息服務算法推薦管理規定》明確，不得利用算法推薦服務誘導未成年人沉迷網絡，應當便利老年人安全使用算法推薦服務，對用工管理算法亦作了特別規定。

（二）依法推動數據有序流動。數據是數字時代最重要的生產要素。現有法律體系僅對數據、網絡虛擬財產保護作原則性規定，對數據的權屬、使用、交易、共享等沒有作出明確規范。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出，在依法保護國家安全、商業秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開放共享，優先推動民生保障、公共服務、市場監管等領域政府數據向社會有序開放。數據權益，涉及人格權益與財產權益、信息保護與數據共享、數字安全與數據利用、規范秩序與促進創新等價值和利益衡量，個人數據保護與數據流通共享往往此消彼長。政府自身要擴大數據開放，促進公共數據有效利用，同時要建立數據分享平臺和機制，完善數據確權，引導市場主體依法有序享有數據權益。司法要發揮引領作用，深刻理解社會價值，更加突出人格權益保護，統籌平衡各項利益關系，在維護數據安全、保護個人信息和商業秘密前提下，促進數據合規高效流通使用，取得最佳政治效果、法律效果和社會效果。

（三）有效維護數字經濟秩序。2022年發布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》第22條要求，“破除平臺企業數據壟斷等問題，防止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭”。《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》第23條提出，“加強對平臺經濟、共享經濟等新業態領域不正當競爭行為的規制，整治網絡黑灰產業鏈條，治理新型網絡不正當競爭行為”。數字平臺經濟活動中，通過算法、技術等進行不正當競爭，損害消費者、勞動者和其他經營者利益的現象時有發生，如“大數據殺熟”“平臺二選一”“外賣騎手困在系統里”等。數字經濟中不同市場主體對市場的控制力量懸殊，難以通過市場自我調節實現平衡，需要政府強有力的干預，防止“市場失靈”。

三、程序規范：有效平衡數字效率與程序正義的關系

習近平總書記指出，“沒有網絡安全就沒有國家安全，過不了互聯網這一關，就過不了長期執政這一關。”“善于運用網絡了解民意、開展工作，是新形勢下領導干部做好工作的基本功”。算法自動化決策等數字技術應用于公共行政領域，廣泛運用于資格審查、健康碼、食品安全監管、環境污染檢測和治理以及社會風險預測預警等社會治理諸多領域，構成公共行政與數字技術深度融合的社會治理新范式。同時，數字技術的運用可能危及參與、透明、公正等程序正義的基本要素。如何平衡數字效率和程序正義的關系，推動實現數字正義？

（一）重大行政決策中的民主參與。《重大行政決策程序暫行條例》明確重大行政決策要遵循決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定和決策公布、決策執行和調整等程序。以《浙江省行政合法性審查工作規定》為例，程序是否合法是審查重大行政決策合法性的主要方面之一。數字時代大數據和信息技術應用，為行政決策提供了精確、量化的基礎數據，算法動態、精準的決策手段，為公眾參與決策提供了技術平臺；但也對基礎數據和決策系統的安全性提出了更高要求，一旦算法、數據出錯，如數據輸入錯誤、不全面、不客觀等，都會引發諸如算法歧視等決策錯誤情形，且由于算法解釋不規范或者算法不透明，導致難以明確責任主體，難以追責。因此，應當推動構建多元主體參與、動態管理、全過程監督的科學、民主決策機制，完善落實數據與算法安全審查機制，構建面向行政人員、數據管理者、算法開發者及審查評估者的問責機制。

（二）行政執法中的程序保障。數字時代，行政執法程序的啟動、調查取證、作出決定、期限和送達均呈現新的特點。在數字應用場景中，行政權應當受行政法治價值系統調整。必須警惕“科技決定論”，對于通過數字賦能作出的行政決定，行政機關應當保留最終決定權，人民法院在審查行政執法活動合法性時，應當結合數字技術特點作出相應判斷。例如，在取證手段上，要審查技術手段使用的合法性；在證據形式上，要審查電子數據作為電子證據的合法性；在舉證責任上，要依法適當兼顧電子信息手段特點確定責任分配；對于期限和電子送達是否合法，也要結合技術特點依法作出相應認定。

（三）行政公開中的知情權。數字時代的行政公開，既要通過政務數據開放共享促進數字經濟發展、提升社會治理水平，又要滿足保障公眾知情權、建設陽光政府的要求。一方面，積極研究數據開放、保護制度機制，實現對數據資源采集、傳輸、儲存、利用、開放的規范管理，促進政府數據在風險可控原則下有序公開，滿足公眾知情權、參與權、監督權，為數據流動提供制度保障。另一方面，在數字行政中，行政機關應當依法告知行政相對人將運用信息技術等作出行政決定。應當依法賦予行政相對人程序選擇權，由其決定是否適用數字行政系統，并且對高頻服務項目，如醫療衛生、從業資格等保留線下辦理途徑，防止“數字鴻溝”影響其知情權；行政相對人自行決定適用的，行政機關應當保留相應處理記錄，當發生糾紛爭議時，行政機關依法承擔舉證義務，依法對其行政決定之合法性作出解釋和說明。

（作者系最高人民法院黨組成員、副院長、審判委員會委員）